La importancia de la separación de poderes
Existe un consenso ético casi universal sobre la necesidad de limitar el poder que se ejerce desde el Estado. De esta convicción nace la doctrina conocida como «separación de poderes», que se puede hacer remontar hasta el Imperio romano. Sin embargo, el pensador de referencia para plantear hoy esta separación es Monstesquieu, quien en el siglo XVIII formuló la versión moderna de la doctrina en su obra El espíritu de las leyes. Hoy se piensa que no habrá Estado de derecho ni democracia sin una auténtica separación de poderes.
1. Aspectos fundamentales de la separación de poderes
La doctrina de la separación de poderes sostiene que hay tres funciones independientes en un Estado de derecho —la legislativa, la ejecutiva y la judicial—y que cada una de estas funciones debe servir de muro de contención de las demás. Busca que el poder político no se concentre en una persona o en un grupo de interés, garantizando el respeto a los derechos de los ciudadanos frente al uso arbitrario de las instituciones estatales. Se procede entonces a estatuir constitucionalmente que hay tres poderes independientes en el Estado especializados en cada una de las citadas funciones. En el artículo 16 de la «Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano» de 1789, se lee esta tesis de fondo: «No habrá Constitución en ninguna sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada ni la separación de poderes determinada».
Se ha cuestionado basta con separar los tres poderes estatales para evitar el abuso del poder político desde el Estado. Se sospecha que la doctrina de la separación de poderes no resulta suficiente para sus propósitos. Así, por ejemplo, desde el siglo XVIII se viene diciendo que la prensa es «el cuarto poder». El mismo Juan Pablo Duarte, inspirado en Benjamin Constant, vio la necesidad de instaurar un «poder municipal» en la naciente República Dominicana que sirviera de contrapeso al caudillismo presidencialista. En su Proyecto de Constitución Duarte llegó incluso a afirmar que el poder municipal sería «el primer poder del Estado» dominicano.
Aun cuando la doctrina de la separación de poderes no se considere suficiente, debe defenderse como necesaria. Sin separación de poderes no se puede sostener el Estado de derecho. Por eso, velar por su eficacia histórica constituye una tarea ciudadana fundamental.
El escándalo social que ha ocupado la opinión pública dominicana en el mes de marzo tiene de trasfondo este delicado tema. Cuando la jueza de la Suprema Corte de Justicia Miriam Germán fue atacada en su integridad personal por el Procurador General de la República, Jean Alain Rodríguez, se sospechó inmediatamente de un exceso por parte del poder ejecutivo. La opinión pública entendió que este abuso de poder buscaba asegurar la impunidad para los más altos cargos dominicanos en el caso de Odebrecht. Todavía preocupa a muchos que quede afectado el ejercicio de la justicia social en el proceso de elegir nuevos jueces para Suprema Corte de Justicia. En este tenor, vale la pena profundizar un poco sobre las implicaciones antidemocráticas del uso abusivo del poder estatal.
2. La separación de poderes en la historia moderna: algunas reflexiones
La doctrina de la separación de poderes está en la base de la concepción normativa del mundo moderno. Normalmente se hace referencia a dos revoluciones de la segunda mitad del siglo XVIII: la de Estados Unidos (1776) y la de Francia (1789). Ambas revoluciones se legitimaron como sublevaciones justas contra el abuso de poder de las respectivas monarquías que las gobernaban. Aquellas sociedades vieron la importancia estratégica de evitar que todos los poderes del Estado estuvieran concentrados en las mismas manos.
La doctrina de la separación de poderes no surgió de la nada. Implicó una transformación en el modo de comprender y ejercer la gobernanza. Supuso que se afincara la convicción social de que toda persona debe ser respetada y tratada con apego a la ley, presuponiendo siempre su inocencia, independientemente de su condición social. El respeto a la persona serviría de garantía a la imparcialidad en los asuntos públicos.
Desde el punto de vista jurídico, este cambio cultural tomó cuerpo en la implementación histórica del Habeas corpus. En sus orígenes, se conoce como tal un principio de práctica jurídica orientado a evitar los arrestos arbitrarios. Este principio implicaba reconocer que quien administra el poder estatal no tiene una licencia ilimitada para ejercerlo. La práctica jurídica del Habeas corpus implica además la desacralización efectiva del poder y el empoderamiento efectivo del ciudadano común. Lamentablemente, en República Dominicana se está lejos de contar con esta cultura política que presupone la aplicación efectiva del Habeas corpus.
Sobre la experiencia inglesa desarrolló Montesquieu la reflexión más conocida sobre la separación de poderes. Partió de una observación práctica durante un viaje a Inglaterra. Constató que el Rey de Inglaterra se apoyaba en la burguesía para resistir a la aristocracia, la cual constituía el único poder efectivo que podría impedirle reinar. Montesquieu vio la imperiosa necesidad de instaurar mecanismos coercitivos, pero moderados y regulados, del abuso de poder estatal. De lo contrario estaba en riesgo la libertad del conjunto de la sociedad. Así, en 1748, formula su teoría de la separación de poderes en El Espíritu de las leyes. En esta obra establece, apoyado en Aristóteles, la clasificación hoy clásica del poder estatal en tres esferas de acción: el de la confección de las leyes (poder legislativo), el de la aplicación de las leyes (poder ejecutivo) y el del respeto efectivo de las leyes (poder judicial). Estos poderes serían confiados a entidades particulares: el Parlamento ejerce el poder legislativo; los jueces organizados en un cuerpo ejercen el poder judicial; en fin, otro grupo de personas e instituciones orgánicamente instituidas se encargarían de ejercer el poder ejecutivo. A este último grupo es que se le puede llamar con más propiedad «el gobierno», el cual ejerce verdaderamente el poder político sobre la sociedad.
Según Montesquieu solo habrá efectiva separación de los poderes si las tres funciones estatales son ejercidas por órganos diferentes del aparato estatal. El filósofo francés precisa además que esta especialización de funciones presupone una jerarquía entre ellas. De todas, la preponderante debe ser la legislativa. Sería funesto que las leyes se sometieran a la voluntad unitaria y política del poder ejecutivo: no habría manera de atajar el abuso de poder estatal.
No obstante, el poder legislativo del Parlamento también debe de ser limitado. Se ha visto como más adecuado dividir el Parlamento en su interior. La solución más común es dividir el poder legislativo en dos cámaras, que es la estatuida en la Constitución Dominicana. Otro recurso, ahora exterior, es establecer la posibilidad de veto de las leyes emanadas del Parlamento en manos del poder ejecutivo. La Constitución dominicana contempla esta posibilidad en su artículo 101. En este caso, se habla de balance de poderes, porque una misma función (la legistativa) es parcialmente compartida entre dos órganos estatales diferentes.
3. La aplicación del principio de separación de poderes
Convertida en principio de las constituciones contemporáneas, la doctrina de la separación de poderes se ha interpretado de diversas maneras. Esto no debe de extrañar, ya que ningún principio se traduce a la realidad sin que se vea filtrado por el contexto en que opera y por la libertad de los actores que lo aplican.
Una concepción basada en el liberalismo económico intentará que la separación de poderes se ponga al servicio del libre comercio o la libertad de empresa. Este punto de partida engendra entonces una cultura del liberalismo político, orientada a la preservación de la libertad individual y al debilitamiento de la acción colectiva. Es el caso de cómo se aplica la separación de poderes en los Estados Unidos. Allí los poderes están separados rígidamente, obstaculizando seriamente la mutua colaboración. El resultado negativo es que tampoco pueden contrabalancearse efectivamente en el día a día. Solo en ocasiones especiales un poder puede cuestionar radicalmente al otro. Por ejemplo, el Congreso norteamericano solo puede cuestionar al Presidente si este ha cometido una falta sumamente grave.
Otro riesgo de una estricta separación de poderes como la norteamericana es el tranque presupuestario, conocido como «cierre de gobierno» o «cierre de la administración». Fue lo vivido del 22 diciembre 2018 al 25 de enero 2019 en Estados Unidos, cuando el presidente Donald Trump utilizó la excusa de la construcción del muro para obtener más control político sobre la nación norteamericana y recuperar parte de la aceptación pública que ha ido perdiendo.
En Europa, cosas así no pueden suceder, porque el Parlamento ejerce funciones legislativas y ejecutivas al mismo tiempo. Este esquema se construyó a partir de una experiencia histórica fallida. La división de poderes se dio originalmente así: la Asamblea o Parlamento disponía solo del poder legislativo; el Rey conservaba el poder ejecutivo y el poder de veto de las leyes; los jueces organizados en cuerpo ostentaban el poder judicial. Ante los fracasos sucesivos de esta fórmula, se buscaron institucionalizaciones más moderadas. La separación se vio orientada hacia una colaboración entre los poderes, buscando la estabilidad del aparato estatal como un todo. Por esta razón, las funciones estatales se comparten de manera más compleja. Por ejemplo, en Italia el Parlamento nombra al Presidente, que viene a ser el sustituto simbólico del Rey, cuya tarea principal es velar por la unidad. Otro ejemplo de la solución europea: la iniciativa legislativa está orgánicamente distribuida entre el poder el gobierno (especializado en el poder ejecutivo) y el Parlamento (especializado en el poder legislativo).
La experiencia histórica aconseja también la creación de instancias intermedias entre el Estado y los individuos o grupos de interés locales. En este caso se habla de una separación vertical de los poderes. Este camino debe seguir siendo profundizado en República Dominicana, haciendo más viva la aplicación de la ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. Esta ley consagra una importante participación ciudadana. Para ello, los dominicanos tendrían que aprender a participar en dos instancias clave establecidas en esta pieza legislativa: el Consejo Económico y Social Municipal y las Oficinas Municipales de Planificación y Programación (arts. 122 -125).
La otra cara de la separación vertical del poder es la aceptación de acuerdos internacionales. Esto ha sido de vital importancia para defender a los dominicanos de ascendencia haitiana, el chivo expiatorio de los intereses de grupos ultranacionalistas que desean controlar políticamente el Estado.
Para concluir, señalemos una tarea importante al alcance de todas las instancias sociales que pueden promover la educación política y ciudadana. Ningún diseño estatal, por sofisticado que sea, podrá garantizar la separación de poderes si los actores no se comprometen en conciencia a respetar el espíritu de este principio constitucional contemporáneo. Una vez más, se abre el campo de acción para el cultivo de la ética política. La formación de sujetos éticos es la principal condición para que se pueda gozar de una auténtica separación de poderes. Adh 833
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