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    jueves, 19 de noviembre de 2020

    Cuán recomendables son las alianzas público-privadas

    No es lo mismo ni es igual | Pablo Mella, sj / Instituto Superior Bonó



    Cuán recomendables son las alianzas público-privadas

    Desde hace unas décadas, los gobiernos de todo el mundo han optado por asociarse al sector privado con el objetivo de desarrollar, financiar o proveer de manera más expedita infraestructuras o servicios de interés público. Quienes defienden estas asociaciones entienden que a través de ellas se asegura la calidad de los resultados, se optimizan los servicios y se reducen los riesgos financieros del Estado.

    Un primer problema que se debe de enfrentar con vistas a ponderar este diagnóstico tan prometedor es qué se entiende por alianza público-privada (sigla: APP; en inglés, public-private partnership –PPP–). En términos generales, las agencias multilaterales y los funcionarios públicos entienden por tal «un contrato a largo plazo entre una parte privada y una entidad gubernamental, para proporcionar un bien o servicio público, en el que la parte privada asume un riesgo significativo y la responsabilidad de gestión, y la remuneración está vinculada al desempeño» (Banco Mundial).

    El instrumento jurídico que rige las APPs en República Dominicana es la ley 47-20, promulgada por el presidente Danilo Medina el 20 de febrero de 2020. El artículo 4, acápite 6, las define en términos muy parecidos a los del Banco Mundial: «mecanismo por el cual agentes públicos y privados suscriben voluntariamente un contrato de largo plazo, como consecuencia de un proceso competitivo, para la provisión, gestión u operación de bienes o servicios de interés social en el que existe inversión total o parcial por parte de agentes privados, aportes tangibles o intangibles por parte del sector público, distribución de riesgos entre ambas partes, y la remuneración está asociada al desempeño conforme a lo establecido en el contrato».

    Para saber si una APP es recomendable se pueden de tomar en consideración tres variables fundamentales: los resultados que arroja, la coherencia de las políticas que promueve y las prácticas sociales que instaura


    Según la definición auspiciosa del Banco Mundial, parecería que la parte privada tiene las de perder y el Estado las de ganar. ¿Pero se puede decir lo mismo de la definición dada en la ley dominicana? Por ejemplo, en la ley dominicana los riesgos aparecen divididos equitativamente. ¿Y qué dice la experiencia de otros países? Los estudios afirman que una gran variedad de acuerdos se consideran APPs. Los resultados de las diversas situaciones han dependido de las distintas maneras en que se negociaron los préstamos, se repartieron las ganancias y se asumieron los riesgos. La experiencia dice que no siempre el Estado lleva las de ganar ni las empresas privadas las de perder, como parece sugerir la definición bancomundialista.

    La perspectiva histórica

    Las variaciones de los resultados de las APPs tienen que ver con su evolución histórica. En la década de los noventa, el recurso a estos contratos se hacía para financiar y construir grandes obras de infraestructura, en contextos en que el Estado no contaba con suficientes recursos financieros para inversiones estratégicas orientadas al desarrollo económico. Estas APPs ayudaban a mantener el equilibro fiscal y la estabilidad macroeconómica. En este escenario, quedaba claro además que la propiedad de una carretera o de un gran hospital acabaría en manos del Estado como activo de capital.

    Con el tiempo, se fue abriendo espacio para acuerdos orientados a la prestación de servicios. En este escenario, los beneficios anteriores podían fácilmente revertirse, como sería el caso de una APP para la administración de un metro urbano. Mientras el Estado se encargaba de construir toda la infraestructura y se endeudaba, cargando sobre sí con la responsabilidad financiera, la empresa privada se expandía con poco riesgo administrando el servicio y sacando beneficios a corto plazo.

    En la primera década del siglo XXI, las APPs se multiplicaron por cinco en todo el mundo. En el año de 2010, representaron inversiones por 4 mil millones de dólares, lo que de entrada parece un crecimiento general de la economía e implícitamente una mejoría para todo el mundo. Sin embargo, la revisión de cómo se repartieron las ganancias arroja un resultado mixto. Pero a pesar de las evidencias ambiguas, las grandes agencias multilaterales (Banco Mundial, FMI, la Cooperación Europea) siguieron promoviendo las APPs como una panacea.

    En pocos años, los países europeos concentraron las APPs en el sector salud, especialmente en la construcción de hospitales, centros de investigación tecnológica y centros ambulatorios de consultas; pero también para servicios de gestión y de mantenimiento. Con ese impulso, las APPs comenzaron a ser promovidas en los países llamados «en desarrollo» como el nuestro.


    Cuán recomendables son las APPs

    Para saber si una APP es recomendable se pueden de tomar en consideración tres variables fundamentales: los resultados que arroja, la coherencia de las políticas que promueve y las prácticas sociales que instaura. Estas tres variables deben considerarse en los niveles micro, meso y macro. Lamentablemente, no existen estudios suficientemente sólidos para llegar a conclusiones firmes. Por esta razón, las opiniones sobre la conveniencia de las APPs se encuentran divididas. Los funcionarios públicos tienden a afirmar que las APPs son vitales en coyunturas de decrecimiento para desarrollar infraestructuras y determinados servicios impostergables, mientras que los investigadores y profesores universitarios tienden a ver el lado negativo y los riesgos que acarrean para la función social del Estado.

    La literatura sobre el tema recomienda APPs para los aspectos en que son fuertes los respectivos agentes. Gracias a las fortalezas del sector privado, resultan beneficiosos los proyectos de innovación, las iniciativas para el desarrollo del conocimiento científico y de ciertas habilidades técnicas, las investigaciones para el diseño de modelos de gestión y los experimentos que promueven el espíritu de emprendimiento. Gracias a los aportes específicos del Estado, se recomiendan alianzas para mejorar la formación de los servidores públicos, reforzar la responsabilidad social, afianzar el compromiso por la justicia, promover la transparencia social y preservar los saberes locales. También se han obtenido buenos resultados para el desarrollo de servicios e infraestructuras de salud sofisticadas.

    Una advertencia que de todos modos se impone es que el recurso a las APPs no promueve automáticamente el bien común. Cada contrato ha de estudiarse detenidamente para saber si las responsabilidades, los riesgos y los beneficios quedan equitativamente distribuidos entre los agentes privados y las instancias públicas. Incluso el FMI, después de ser un auspiciador de estas alianzas, ha pasado a resaltar sus efectos negativos: desajustes fiscales, incremento de la deuda pública, falta de transparencia en el gasto del dinero público y aumento de los precios de servicios fundamentales, como la salud, el transporte, la electricidad y el agua.

    Entre los criterios políticos que señalarían la conveniencia de una APP se encuentran los siguientes: equilibrio fiscal, creación de empleos de calidad, incentivos para la innovación, impulso de la competitividad y mejoría del sistema de la infraestructura, acceso universal a educación de calidad y a servicios de salud. Cabe advertir que mientras los estudios académicos registran un crecimiento notable de las APPs, no existen estudios consistentes sobre las brechas sociales que generan.

    Debería existir una especie de escala que establezca en qué sectores las APPs tienen más posibilidades de triunfar y en qué sectores menos. En definitiva, una APP será recomendable en la medida en que todas las partes sean beneficiadas y colaboren aportando lo mejor que tiene cada una. Hasta ahora (noviembre de 2020), la sospecha que existe en la opinión pública dominicana es que las cacareadas APPs vayan a engrosar los grandes bolsillos privados de siempre. Las AFP, la autopista a Samaná y Punta Catalina pesan demasiado en la experiencia reciente de los dominicanos. ADH 850.

    Lectura Orante

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