No es lo mismo
ni es igual | Pablo Mella, sj / Instituto Superior Bonó
Cuán
recomendables son las alianzas público-privadas
Desde hace unas décadas, los
gobiernos de todo el mundo han optado por asociarse al sector privado con el
objetivo de desarrollar, financiar o proveer de manera más expedita
infraestructuras o servicios de interés público. Quienes defienden estas
asociaciones entienden que a través de ellas se asegura la calidad de los
resultados, se optimizan los servicios y se reducen los riesgos financieros del
Estado.
Un primer problema que se debe de
enfrentar con vistas a ponderar este diagnóstico tan prometedor es qué se
entiende por alianza público-privada (sigla: APP; en inglés, public-private
partnership –PPP–). En términos generales, las agencias multilaterales y los
funcionarios públicos entienden por tal «un contrato a largo plazo entre una
parte privada y una entidad gubernamental, para proporcionar un bien o servicio
público, en el que la parte privada asume un riesgo significativo y la
responsabilidad de gestión, y la remuneración está vinculada al desempeño»
(Banco Mundial).
El instrumento jurídico que rige las APPs en República
Dominicana es la ley 47-20, promulgada por el presidente Danilo Medina el 20 de
febrero de 2020. El artículo 4, acápite 6, las define en términos muy parecidos
a los del Banco Mundial: «mecanismo por el cual agentes públicos y privados
suscriben voluntariamente un contrato de largo plazo, como consecuencia de un
proceso competitivo, para la provisión, gestión u operación de bienes o
servicios de interés social en el que existe inversión total o parcial por
parte de agentes privados, aportes tangibles o intangibles por parte del sector
público, distribución de riesgos entre ambas partes, y la remuneración está
asociada al desempeño conforme a lo establecido en el contrato».
Para saber si una APP es recomendable se pueden de tomar en consideración tres variables fundamentales: los resultados que arroja, la coherencia de las políticas que promueve y las prácticas sociales que instaura
Según la definición auspiciosa del
Banco Mundial, parecería que la parte privada tiene las de perder y el Estado las
de ganar. ¿Pero se puede decir lo mismo de la definición dada en la ley
dominicana? Por ejemplo, en la ley dominicana los riesgos aparecen divididos
equitativamente. ¿Y qué dice la experiencia de otros países? Los estudios afirman
que una gran variedad de acuerdos se consideran APPs. Los resultados de las
diversas situaciones han dependido de las distintas maneras en que se negociaron
los préstamos, se repartieron las ganancias y se asumieron los riesgos. La
experiencia dice que no siempre el Estado lleva las de ganar ni las empresas
privadas las de perder, como parece sugerir la definición bancomundialista.
La perspectiva
histórica
Las variaciones de los resultados de
las APPs tienen que ver con su evolución histórica. En la década de los noventa,
el recurso a estos contratos se hacía para financiar y construir grandes obras
de infraestructura, en contextos en que el Estado no contaba con suficientes
recursos financieros para inversiones estratégicas orientadas al desarrollo
económico. Estas APPs ayudaban a mantener el equilibro fiscal y la estabilidad
macroeconómica. En este escenario, quedaba claro además que la propiedad de una
carretera o de un gran hospital acabaría en manos del Estado como activo de
capital.
Con el tiempo, se fue abriendo
espacio para acuerdos orientados a la prestación de servicios. En este escenario,
los beneficios anteriores podían fácilmente revertirse, como sería el caso de
una APP para la administración de un metro urbano. Mientras el Estado se
encargaba de construir toda la infraestructura y se endeudaba, cargando sobre
sí con la responsabilidad financiera, la empresa privada se expandía con poco
riesgo administrando el servicio y sacando beneficios a corto plazo.
En la primera década del siglo XXI,
las APPs se multiplicaron por cinco en todo el mundo. En el año de 2010,
representaron inversiones por 4 mil millones de dólares, lo que de entrada
parece un crecimiento general de la economía e implícitamente una mejoría para
todo el mundo. Sin embargo, la revisión de cómo se repartieron las ganancias
arroja un resultado mixto. Pero a pesar de las evidencias ambiguas, las grandes
agencias multilaterales (Banco Mundial, FMI, la Cooperación Europea) siguieron
promoviendo las APPs como una panacea.
En pocos años, los
países europeos concentraron las APPs en el sector salud, especialmente en la
construcción de hospitales, centros de investigación tecnológica y centros
ambulatorios de consultas; pero también para servicios de gestión y de mantenimiento.
Con ese impulso, las APPs comenzaron a ser promovidas en los países llamados «en
desarrollo» como el nuestro.
Cuán
recomendables son las APPs
Para saber si una APP es
recomendable se pueden de tomar en consideración tres variables fundamentales:
los resultados que arroja, la coherencia de las políticas que promueve y las
prácticas sociales que instaura. Estas tres variables deben considerarse en los
niveles micro, meso y macro. Lamentablemente, no existen estudios
suficientemente sólidos para llegar a conclusiones firmes. Por esta razón, las
opiniones sobre la conveniencia de las APPs se encuentran divididas. Los funcionarios
públicos tienden a afirmar que las APPs son vitales en coyunturas de
decrecimiento para desarrollar infraestructuras y determinados servicios
impostergables, mientras que los investigadores y profesores universitarios
tienden a ver el lado negativo y los riesgos que acarrean para la función
social del Estado.
La literatura sobre el
tema recomienda APPs para los aspectos en que son fuertes los respectivos
agentes. Gracias a las fortalezas del sector privado, resultan beneficiosos los
proyectos de innovación, las iniciativas para el desarrollo del conocimiento
científico y de ciertas habilidades técnicas, las investigaciones para el
diseño de modelos de gestión y los experimentos que promueven el espíritu de
emprendimiento. Gracias a los aportes específicos del Estado, se recomiendan alianzas
para mejorar la formación de los servidores públicos, reforzar la
responsabilidad social, afianzar el compromiso por la justicia, promover la
transparencia social y preservar los saberes locales. También se han obtenido
buenos resultados para el desarrollo de servicios e infraestructuras de salud sofisticadas.
Una advertencia que de
todos modos se impone es que el recurso a las APPs no promueve automáticamente
el bien común. Cada contrato ha de estudiarse detenidamente para saber si las
responsabilidades, los riesgos y los beneficios quedan equitativamente distribuidos
entre los agentes privados y las instancias públicas. Incluso el FMI, después
de ser un auspiciador de estas alianzas, ha pasado a resaltar sus efectos negativos:
desajustes fiscales, incremento de la deuda pública, falta de transparencia en el
gasto del dinero público y aumento de los precios de servicios fundamentales,
como la salud, el transporte, la electricidad y el agua.
Entre los criterios
políticos que señalarían la conveniencia de una APP se encuentran los
siguientes: equilibrio fiscal, creación de empleos de calidad, incentivos para
la innovación, impulso de la competitividad y mejoría del sistema de la
infraestructura, acceso universal a educación de calidad y a servicios de
salud. Cabe advertir que mientras los estudios académicos registran un
crecimiento notable de las APPs, no existen estudios consistentes sobre las brechas
sociales que generan.
Debería existir una
especie de escala que establezca en qué sectores las APPs tienen más
posibilidades de triunfar y en qué sectores menos. En definitiva, una APP será
recomendable en la medida en que todas las partes sean beneficiadas y colaboren
aportando lo mejor que tiene cada una. Hasta ahora (noviembre de 2020), la
sospecha que existe en la opinión pública dominicana es que las cacareadas APPs
vayan a engrosar los grandes bolsillos privados de siempre. Las AFP, la
autopista a Samaná y Punta Catalina pesan demasiado en la experiencia reciente
de los dominicanos. ADH 850.
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